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全球要闻:破题“危旧小”,城市更新的繁与难
发布日期: 2023-03-28 13:31:22 来源: 交汇点

商店林立的南京市秦淮区瑞金路,热闹繁荣。但从6号巷口拐进去,却是另一番场景:年代久远的砖木结构房屋,斑驳的外墙布满霉斑,违建和空中飞线杂乱无章,整个片区破败不堪。这是始建于1969年的御河新村小区,住着199户居民,是典型的城区“危旧小”。

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2020年底,该小区的建筑分别被鉴定为C级和D级危房,启动拆除重建。令人始料未及的是,这个利民惠民的城市更新项目举步维艰。天平的两端,一边是大多数居民迫切的改善意愿,另一边是少数居民坚持两年仍不签约。


(资料图片仅供参考)

近日,该项目传来消息,其中的4栋楼房以及平房部分即将动工。剩余的1栋楼房,拟改为修缮加固。

“既要充分尊重民意,也要尽力促成民意的统一。”这是成片居住类地段城市更新项目最大的难点所在。御河新村作为南京首批启动的居住类地段城市更新项目之一,其两年多的探索和实践,对南京的城市更新试点不无启示。

17平方米老房子一住50年

“一到下雨天,顶楼漏雨,底楼淹水。”瑞金路街道办事处副主任殷耀华每逢暴雨天就要去御河新村排险。去年7月的一天夜里下了场暴雨,殷耀华立即带人赶到现场,“那天夜里灯火通明,一楼的居民都在从家里往外排水。”

漏雨、淹水,整体建筑老化严重,单位面积小、功能不全……都是迫切需要解决的问题。例如18栋,大部分房屋面积不到20平方米,130多户居民没有自己的卫生间,如厕全靠小区对面的公厕或痰盂解决。

御河新村是上世纪南京最早一批居民小区之一。5栋3层楼房分别是南京机床厂、新街口百货公司、南汽集团的职工宿舍楼,至今仍住着不少老职工。其中,18栋202室68岁的王英凤一家三口,在17平方米的小房子里住了30年。“一间12平方米的小屋既是卧室又是客厅,加上过道和厨房,统共才17平方米,住得憋屈。冬冷夏热,没有卫生间,就用大盆洗澡。上厕所得下楼,100多户人家共用一个厕所。”王英凤说,这栋楼的住户大都是南京机床厂的老职工,有的已在这里住了50年。

居民改善的意愿强烈,多次向街道反映要求更新。殷耀华说,瑞金路街道和壹城集团从2020年底启动该片区的城市更新工作,提出全部拆除重建的方案。从当时的调查情况来看,大部分居民同意这个方案,并在2020年底搬离御河新村,在外租房过渡。

根据南京《居住类地段城市更新规划土地实施细则》,涉及危房消险的居住类地段城市更新项目,需更新项目内相关权利人签约率达95%,满足一定条件后,才可办理建设工程规划许可。两年来,项目工作组召开了20多次居民议事会,进行两轮意见征询。2022年7月首次签约时,签约率不足95%。当年12月,项目重新划分为3个更新单元后再次启动签约,其中两个更新单元签约率分别为99.2%、100%,168户居民即将如愿以偿,而第3个更新单元签约率仍不足95%。

一户一案满足个性化设计

瑞金路街道和壹城集团联合成立的工作组经过多次居民议事会后,商定的项目实施方案为:整个片区拆除重建,重建后的楼房增设电梯,其中两栋增加一层楼,比原有的建筑面积增加1000多平方米,增加的面积用于完善每户的使用功能,为其增设卫生间、厨房等。原先住在平房的居民全部进入楼房,平房拆除后的空间作为小区公共空间,增加绿化景观等。承担项目设计的江苏深远建筑设计研究有限公司绘制的效果图显示,整体建筑延续了此前砖红色外墙、斜屋顶的风格,朴实大气,楼栋间距开阔,小区绿植环绕。

根据南京市相关政策,C级和D级危房拆除重建,建设成本由政府补贴40%、60%,居民承担剩余部分。项目现场负责人、壹城集团的陆剑峰告诉记者,该项目建安造价为5500元/平方米。按照每套房屋平均增加3至5个平方米的面积计算,每户居民需要承担几万元到十几万元不等。

大多数居民对这个方案十分满意。签约时,不少居民提前一天来到项目办公室门口排队。王英凤可选的户型建筑面积虽然只有29平方米,但仍比原住房大了不少。设计师张幸说,这是符合江苏省《住宅设计标准》要求的最小户型。

“这里菜场、购物、就医都方便,又有电梯,特别适合老年人住。”王英凤表示,“住了几十年的地方,还是不想离开。”

每户居民都有不同的诉求,其中对户型和面积的要求最为具体。陆剑峰表示,面积是无法突破的底线,而关于户型的个性化设计,则尽量优化满足,必要时采取“一户一方案”。

重新拆分更新单元“破题”

2022年7月,项目首次启动签约,最终签约184户。由于签约率不到95%,项目被迫暂停。

听到这个结果,已经在外租房过渡近两年的184户签约居民出现焦虑情绪。70多岁的居民於水娟流泪道,她做梦都想住在一套有卫生间、有厨房的房子里。15栋109室居民李女士说,在外过渡的两年里,已经有几位年纪大的老邻居过世,他们生前最大的愿望就是住上有电梯的新房,却没有等到这一天。

对此,南京市秦淮区委、区政府召集相关单位,多次会商研究,试图找到新的突破口。他们发现,未签约居民主要集中在15栋。这栋楼房建筑年代较晚一些,每户面积略大一些,是成套住宅,居民的情况也较为复杂。“是否可以按土地权属将片区划分为3个更新单元,再重新计算签约率呢?”他们为这个创新思路找到了政策依据:宁规划资源【2020】339号规定“更新片区划定可以结合产权界限调整规划地块范围,合并或拆分地块”。

于是,项目被重新划分为3个更新单元:17、18、19幢房屋及平房为一个单元,16幢为一个单元,15幢为一个单元。如此调整后,2022年12月8日签约程序再次启动。工作组也扩容了,增加精干力量,加快签约进度。至2023年1月6日签约期满,第一个更新单元签约率99.2%,第二个单元签约率100%。而第三个更新单元由于7户未签约,项目组拟改为修缮加固的更新方式消除安全隐患。

这个结果,令御河新村片区168户居民选择以拆除重建更新改造的愿望得以实现。但是,15幢的24户已签约居民不免失望。对“各有理由”不签约的7户居民,工作组曾多次拿出针对性的方案,但均未达成统一意见。

城市更新考验管理者综合能力

从大拆大建到“留改拆”,近年来我国城市更新的模式发生重大改变。2021年,南京和苏州入选住建部首批城市更新试点名单,先行先试,探索城市更新统筹谋划机制、可持续模式及探索建立城市更新配套制度政策。

南京将城市更新分为四大类,其中,居住类地段城市更新与百姓生活息息相关,在试点探索中遇到的问题最为复杂。2022年9月,在一场《南京市城市更新办法(试行)》征求意见座谈会上,来自基层一线的区级更新办工作人员,对居住类地段更新谈及的困难最多。

南京大学城市规划院有限公司城乡分院院长张川认为,居住类地段城市更新开展的难度在于,一是市民对自己切身利益能否保障的担心,二是公共投入大,资金平衡有难度,这些均十分考验城市管理者的综合治理能力。他认为,首先要在法律框架下确定各方权责利边界,工作组向居民公开、透明传达国家城市更新的基本政策后,要保障他们的合法权益、合理诉求并尊重他们的选择。“目前,我国各地城市更新工作正在探索推进,经验不断积累。市民对城市更新的认知存在差异,城市管理者可用的治理工具、解决问题的办法需要继续探索。”

秦淮区是南京推行居住类城市更新项目最多的一个区。3月11日,该区另一个居住类地段城市更新项目“小松涛”签约率实现100%,而比“小松涛”早启动一年的御河新村,至今仍未真正进入建设阶段。

南京市规划资源局秦淮分局局长、区更新办常务副主任李建波表示,这个协调解决难题的过程,恰恰对探索中的城市更新最有意义。“大多数居民认可,少数居民因主、客观认识‘暂未跟上’,这种情况下,既要充分尊重民意又要促成意见的统一,很难一蹴而就。”他建议,对更新项目内大部分人的公共利益采取“点式征收”,同时因地制宜、一户一策加强民生兜底统筹,争取居民的广泛理解和参与。

新华日报·交汇点记者 刘霞 文/图

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